观点 | 贯彻实施《节约用水条例》，专家学者有看“法”
5月13日，水利部召开贯彻实施《节约用水条例》（以下简称《条例》）座谈会。《条例》是关于节水的专门行政法规，为新时代节水工作提供了坚实的法治保障；《条例》的颁行，是我国节水发展史上的里程碑。为学习宣传好、贯彻实施好《条例》，在法治轨道上坚持和落实节水优先方针，全面提升水资源节约集约利用能力，围绕《条例》制定出台的立法思路、重大意义等，中国水利报《节水专刊》对贯彻实施《条例》座谈会上专家学者的观点进行了摘登。
惩恶之法更是扬善之法
——中国政法大学环境资源法研究所副所长、教授 胡静
《条例》在立法目的中明确“保障国家水安全”，在法律原则中突出“贯彻总体国家安全观，统筹发展和安全”，将节水工作提高到国家安全的高度。
本条例是禁限性立法和促进型立法的结合、规范企业和规范行政机关立法的结合。禁限性立法以禁止、限制为调整手段，对达不到要求的实施制裁，是惩恶之法；促进型立法以鼓励、表彰、优惠作为调整手段，对暂时达不到要求的不制裁，对达到要求进行奖励，是扬善之法。
《条例》运用经济激励手段鼓励节水，根据水资源的不同用途确定定价策略。不同的定价策略反映了水资源用途的特点和优先性等，这也是贯彻落实水法第二十一条的重要举措：“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态环境用水以及航运等需要。”
统筹兼顾 法德结合
——北京林业大学生态法研究中心主任、教授 杨朝霞
科技驱动、政府管理、市场调节和社会参与是建设生态文明主要的动力机制。从生产发达、生活美好、生态改善“三生共赢”的角度来看，《条例》是习近平生态文明思想的集中体现。
节约自然资源、保护生态环境是生态文明建设的核心任务，但还应兼顾生产和生活。推进节约用水，要注意与经济社会发展水平相适应。《条例》第十五条规定，国家建立促进节水的水价体系，完善与经济社会发展水平、水资源状况、用水定额、供水成本、用水户承受能力和节水要求等相适应的水价形成机制。
同时，《条例》坚持良法善治和道德教化相结合。《条例》第九条规定，国家加强节水宣传教育和科学普及，增强全民节水意识，提高节水技能，促进形成自觉节水的社会共识和良好风尚。
刚柔并济推动《条例》实施
——中国国际工程咨询有限公司正高级工程师 王雅慧
《条例》是一部全面的、系统的、覆盖面广的行政法规，我认为其较为鲜明的特点之一就是刚柔并济。
《条例》对违法行为的法律责任作出明确规定。比如对侵占、损毁、擅自移动用水计量设施或者干扰用水计量，高耗水工业企业用水水平超过用水定额且未按期进行节水改造等违法行为，规定了罚款、吊销取水许可证等严格的行政处罚。对使用国家明令淘汰的落后的、耗水量高的技术、工艺、设备和产品等违法行为，规定依照水法的有关规定给予处罚。
在制止违法行为的同时，《条例》也有鼓励措施。在激励和保障方面，规定县级以上地方人民政府健全农业用水精准补贴机制和节水奖励机制；对符合条件的节水项目给予补助；鼓励金融机构加大融资支持力度，鼓励引导社会资本参与节水项目建设运营；鼓励发展节水服务产业，引导推动节水服务机构与用水单位或者个人签订节水管理合同；对节水成绩显著的单位和个人给予表彰奖励。
针对不同对象 做好普法工作
——全国人大环境与资源保护 委员会法案室副主任 林丹
《条例》的制定和实施，为开展节水工作和实施节水管理提供了统一的基本依据，筑牢了节水型社会的法治之基。
在《条例》的贯彻实施中，应加强普法宣传，营造依法节约用水的良好氛围，针对不同对象做好普法工作。
政府是节水政策的制定者和行动的监管者，需要组织解读阐释好新规定、新制度、新精神、新举措，了解规定的管理职责；企业是节水技术的开发者和行为的实践者，需要了解落实责任要求；公众是节水行动的直接参与者，要充分发挥政府的主导作用，通过多形式、多层次的宣传教育活动，提高公众对节水工作的认识和理解，同时拓宽公众参与渠道，鼓励公众积极参与到节水工作中。
坚持系统治理 实施全链条管控
——第十四届全国政协委员、人口资源环境委员会委员 魏源送
《条例》的出台为依法依规强化节约用水工作提供了良好的法治保障。立足我国基本国情水情，《条例》着力构建全面系统的节水制度体系，充分总结了党的十八大以来节水工作的丰富实践，以贯彻落实节水优先方针为主线，将行之有效的经验做法转化为制度规范。《条例》以解决节水工作中存在的突出问题为重点，充分体现了“加强从源头到末端的全过程节水管理、实施宏观调控与微观规制相结合的全链条管控”的系统治理理念。
《条例》明确了节水工作应当坚持中国共产党的领导，统筹发展和安全，坚持和落实节水优先方针，建立水资源刚性约束制度，建立政府主导、各方协同、市场调节、公众参与的节水机制；明确加强用水管理，编制节水规划，制定用水定额，对年度用水实行总量控制，对重点用水单位实行计划用水管理，实行用水计量收费等。
辩证思维与法治思维相统一
——天津大学法学院院长、教授，全国人大环境与资源保护委员会法案室原主任 孙佑海
《条例》的制定，实现了辩证思维与法治思维的统一。
宏观方面，《条例》实现了党的领导和政府负责相结合，全面管理和重点管理相结合，城市和农村相结合，水行政主管部门统管和有关部门按照职责分工分管相结合。其中，对城市和乡村的节约用水管理，都作出明确的规定。
基本制度措施方面，《条例》实现了定额管理和发展用水权市场相结合，淘汰落后和鼓励支持新技术相结合，外部加压和内部管理相结合，组织节水和个人节水相结合，保障和监督相结合，激励和处罚相结合。通过确定用水定额，明确了合法行为和违法行为的界限。
救济方面，《条例》实现了行政法律责任和刑事责任、民事责任相结合，以行政处罚为主，同时兼顾与民事责任、刑事责任的衔接，在行政处罚中，将行为罚和财产罚相结合。
以制度刚性拧紧节水“水龙头”
——北京航空航天大学法学院教授，中国法学会环境资源法研究会副会长 杜群
《条例》在立法定位上彰显了保障国家水安全、实现永续发展的战略目标。立足我国基本水情，《条例》针对节水工作存在的突出问题和薄弱环节，着力构建全面系统、科学合理的节水制度体系。《条例》第三章节水措施，涉及县级以上地方人民政府、工业企业、公共供水企业、公共机构等法律主体，条文多次使用“法律主体+应当+法律行为”的义务性规范的文义表达，体现了国家要求相关法律主体推行节水措施的决心和以制度刚性拧紧节水“水龙头”的法治之策。
《条例》作为行政法规级别的节水立法规范，有效弥补了节水立法方面的制度短板，从立法位阶和立法技术层面对今后不同层级的节水规范制定、修改和适用起到指引作用。
科技赋能 提高用水效率
——中国社会科学院生态文明研究所二级研究员 刘治彦
实现人与自然和谐的中国式现代化，首先要考虑水利强国。该法有利于“促进全社会节约用水，保障国家水安全，推进生态文明建设，推动高质量发展”，在《条例》的贯彻实施中应重点考虑提高用水效率。
当前，我国农业用水量占总用水量的比例较大，且利用效率较低。2023年，我国农田灌溉水利用系数为0.576，距离世界先进水平还有差距，喷灌、微灌和低压管道灌溉等高效节水灌溉技术普及率还不够高。
面对现状，要按照主体功能区规划和经济社会发展，优化人口和产业布局，以跨区域调水促进全国水资源优化配置。同时推进智慧水利建设。以流域为单元，建立覆盖全国的传感网、信息库，通过大模型和人工智能优化水资源的合理使用和用水监督，赋能《条例》的贯彻与实施。
来源：《中国水利报》2024年5月17日 第5572期
